De quelles réserves foncières dispose le Luxembourg?

„Les réserves foncières au Luxembourg: un fort potentiel pour le logement“

3 études sur le potentiel foncier et sa répartition au Luxembourg révèlent les grandes capacités de développement de logements au sein des périmètres de construction. Sur les 89 communes analysées, la réserve foncière disponible à l’habitat s’élève à 3750 ha. Il est estimé que 142.000 unités de logements pourraient y être construits pour plus de 300.000 habitants supplémentaires. La concentration reste très importante, ainsi 0,5% de la population résidente possède la moitié de ce potentiel foncier. Face à la hausse des prix de terrains, la mobilisation de cet important potentiel foncier constructible est une priorité politique de premier ordre. Le remembrement ministériel, l’impôt foncier national de mobilisation et l’appui donné aux communes dans le cadre du Pacte Logement 2.0 sont des instruments parmi d’autres permettant d’atteindre ce but.  

Raum⁺, un outil méthodologique de qualité au service la planification territoriale

Projet commun du Département de l’aménagement du territoire (DATer) - Observatoire du développement spatial et du ministère du Logement - Observatoire de l’habitat, Raum⁺ est un outil méthodologique pour apprécier et répertorier les réserves foncières au Grand-Duché de Luxembourg : il permet ainsi d’établir une vue d’ensemble territoriale, quantitative et qualitative des réserves foncières.

Grâce au dialogue constructif et à une coopération approfondie avec les communes, un recensement de qualité a été mené jusqu’à présent avec 89 communes. Il est mis à disposition aux communes sur une plateforme intranet sous forme d’une base de données géographiques et permet ainsi de disposer d’une vue globale précise et factuelle sur le potentiel foncier au Luxembourg.

Avec cet outil, le DATer est en mesure de répondre à trois principaux enjeux de l’aménagement du territoire: orienter et concentrer le développement territorial aux endroits les plus appropriés, procéder à l’observation et au suivi de l’évolution territoriale et veiller à une utilisation rationnelle du sol ainsi qu’à un développement urbanistique concentrique et cohérent.

5.018 ha recensés, un agrandissement des périmètres de construction ne s’avère pas nécessaire

Les données répertoriées et les analyses réalisées constituent une base précieuse pour l’élaboration de stratégies de développement territorial et de mesures ciblées pour mobiliser les potentiels urbanisables. De l’analyse menée, une disponibilité de 5.018 ha a été déterminée dont : 64 % en zones d’habitation, 10 % en zones mixtes et 15 % en zones industrielles et commerciales.

« Il est intéressant de prendre connaissance de ces chiffres : plus de 5.000 ha de réserves foncières de toutes sortes avec plus de 14.500 surfaces ont été recensées permettant 142.000 nouvelles unités de logement. Même s’il existe des déséquilibres entre certaines régions à développer et les communes dites endogènes, la conclusion de cette analyse est assez frappante : il n’est pas nécessaire d’agrandir les périmètres de construction », a souligné le ministre de l’Aménagement du territoire.

Prioriser un développement urbain durable, réduire l’artificialisation, préserver la qualité de vie

Pour Claude Turmes, il s’agit dès-à-présent de prendre en compte cette analyse et de promouvoir un développement urbain durable en priorisant l’approche du “Innen- vor Aussenentwicklung”. « Nous devons limiter la consommation de nouveau sol et la fragmentation du paysage, protéger la biodiversité et les terres agricoles et viser une utilisation optimale des services et infrastructures et une diminution des coûts de viabilisation et d'infrastructure technique. Cette démarche s’inscrit clairement dans l’objectif principal de l’aménagement du territoire : préserver la qualité de vie des citoyens sur l’ensemble du territoire en favorisant aussi bien la cohésion territoriale que sociale ». Dans ce contexte, le ministre a mis en avant les scénarios et idées de transition écologique envisagés par les équipes pluridisciplinaires de la consultation internationale Luxembourg in Transition visant un Luxembourg zéro-carbone à l’horizon 2050. « En cours d’achèvement, les idées et concepts novateurs des quatre équipes seront présentés fin janvier 2022. Ils s’insèrent dans la mise en œuvre d’une politique de l’aménagement du territoire cohérente, durable et résiliente au service de mes concitoyens et dans l’utilisation respectueuse de nos ressources, en premier lieu le sol. Le sol est notre bien commun à tous, notre patrimoine national et notre héritage pour les générations à venir".

L’analyse sera complétée avec les 13 communes restantes et le développement de Raum⁺ sera poursuivi avec le recensement du potentiel de densification et de renouvellement urbain, notamment sur les friches, afin de réduire l’artificialisation du sol, voire même en vue d’atteindre une zéro artificialisation du sol. Un monitoring en continu de cet outil méthodologique de qualité devra par ailleurs être assuré.

Une hausse des prix de vente des terrains qui est sous-jacente à la hausse des prix du logement

Note 28 de l’Observatoire de l’Habitat

La Note n°28 présente les principaux enseignements de l’analyse des prix de vente des terrains à bâtir jusqu’en 2020. L’indice des prix du foncier résidentiel créé par l’Observatoire de l’Habitat montre une augmentation d’environ +7,9% en moyenne annuelle entre 2010 et 2020. Cette hausse a été relativement régulière jusqu’en 2017, puis une forte accélération est observée, jusqu’à atteindre +16,9% entre 2019 et 2020. Ces évolutions des prix des terrains sont parfaitement cohérentes avec celles observées sur les prix des logements (anciens ou en construction), mais l’augmentation des prix des terrains est tendanciellement plus forte. Ceci suggère que c’est la hausse des prix des terrains à bâtir qui explique en grande partie l’évolution des prix des logements, alors que les coûts de construction n’avaient que modérément augmenté jusqu’en 2020.

Très peu d’acteurs détiennent la majorité de la réserve foncière et pourraient réaliser un grand nombre de logements

Note 29 de l’Observatoire de l’Habitat

Le programme Raum⁺ comme point de départ…

Les données qualitatives issues du programme Raum⁺ font ressortir de grandes différences entre catégories de propriétaires de terrains en ce qui concerne l’intérêt pour le développement d’un terrain et le temps nécessaire à la mise en construction. Les particuliers seuls pourraient construire près de la moitié des logements potentiels sur leurs terrains, mais sont les plus réticents à construire. A l’opposé, les Fonds publics et les acteurs de l’immobilier (seuls) affichent selon les estimations des communes un haut niveau d’intérêt pour le développement. De façon générale, ces analyses montrent qu’un nombre important de logements pourrait être construits relativement rapidement par leurs propriétaires privés. Si la construction de tous ces logements potentiels était effectivement démarrée dans les cinq prochaines années, cela mènerait à un quasi doublement des logements produits par année à moyen terme et à la création de quelques 20.000 logements supplémentaires.

… pour étudier la concentration de la détention foncière

Le potentiel foncier identifié à travers le programme Raum⁺ en 2020/2021 est plus important que celui recensé en 2016. Ceci découle à la fois de changements au niveau de l’affectation de terrains et d’améliorations méthodologiques. La structure de la détention du foncier n’a néanmoins pas été évoluée. Ce sont les propriétaires privés qui détiennent la grande majorité du foncier constructible à vocation résidentielle. Les personnes physiques aux possessions foncières les plus étendues détiennent la majeure partie du foncier constructible à vocation résidentielle : 3 447 individus (0,5% de la population résidente) possèdent la moitié de l’ensemble du potentiel foncier en 2020/2021 (1 865 hectares). Il est cependant intéressant de noter que la part de la réserve foncière des personnes physiques a baissée de 72% à 64% de la réserve totale, alors que celle des personnes morales (sociétés) est passée de 15% à 20%.

Du côté des personnes morales, le regroupement de sociétés détenues par les mêmes personnes et a permis d’obtenir une meilleure compréhension de la distribution réelle du foncier constructible. Ce processus de regroupement révèle que dix groupes de sociétés privées détiennent la moitié de la surface constructible pour l’habitat détenue par l’ensemble des 627 groupes de sociétés. Une analyse plus fine de ces groupes indique que la grande majorité du foncier aux mains de sociétés privées est détenu par des acteurs locaux de l’immobilier.

Notons qu’entre 2016 et 2020/2021, la part du foncier à vocation résidentielle détenu par les acteurs publics et parapublics (Etat, communes, Fonds publics) a augmenté de 11,6% à 13,5%, soit de +1,9%. Même si une part de cette augmentation peut venir de changements d’affectations et de changements méthodologiques, elle montre quand même un effet des actions publiques mises en place pour acquérir du foncier.

Mettre en place les outils nécessaires pour la mobilisation du potentiel foncier

Dans le cadre du Pacte logement 2.0, le projet Raum+ est un outil à disposition des communes et de leurs Conseillers logement pour analyser le potentiel foncier existant dans la commune en vue de mettre en place une politique active de mobilisation de ce potentiel foncier. Pour les communes, le projet Raum+ permet une appréciation qualitative des surfaces et notamment leur affectation actuelle, l'état de leur équipement, les obstacles à leur développement ou leur disponibilité dans le temps.

Le projet Raum+ fournit ainsi des informations essentielles pour agir et mettre au point des stratégies de développement et des mesures ciblées pour mobiliser les réserves.

En effet, vu le besoin urgent en logements abordables et le potentiel foncier destiné au logement disponible, il est capital de mobiliser rapidement ces terrains. Plusieurs outils permettent d’y arriver.

• Ainsi, avec le Pacte Logement 2.0.les communes, accompagnées par leur Conseiller logement, joueront un rôle essentiel dans la mise en place de cette stratégie de mobilisation.  
• L’article 29 bis de la loi concernant l’aménagement communal qui prévoit l’introduction d’un mécanisme automatique permettant la cession à la main publique de 10 à 20% de surfaces constructibles.
• Le remembrement ministériel, en cours d’instance, est un autre instrument efficace permettant de développer des projets de construction, au cas où un propriétaire bloque ce projet.
• S’y ajoutera avec la création d’un impôt foncier national destiné à la mobilisation des terrains un instrument supplémentaire incitant le développement les terrains constructibles.

« Sachant, que 64,2% des surfaces constructibles pour l’habitat sont dans la mains de personnes privées, il est aussi essentiel de parvenir à un changement de mentalité dans la société luxembourgeoise. La propriété privée ne doit pas alimenter la flambée des prix du logement au détriment de l’accès au logement abordable pour une grande partie de la population. Je rappelle que 21.000 ménages dépensent plus de la moitié de leur revenu pour le logement. Voilà pourquoi les investissements élevés dans la création massive de logements abordables publics sont prioritaires, et pour cela la mobilisation des terrains constructibles est primordiale ! », a souligné le ministre du Logement Henri Kox lors sa présentation des études sur le potentiel foncier au Luxembourg.