Stratégie nationale du Logement abordable

Vers un droit au logement pour tous!

Explosion des prix sur le marché privé du logement, croissance continue des taux d’efforts des locataires, … Nous vivons une crise du logement, dans un contexte de taux d’intérêts en croissance et surtout d’une offre insuffisante en logements abordables. Cette situation menace la cohésion sociale en touchant tout particulièrement les ménages les plus vulnérables.

Dans l’objectif primordial de veiller à ce que toute personne au Luxembourg puisse vivre dignement et de réaliser un droit au logement pour tous, le ministère du Logement a lancé une « Stratégie nationale du Logement abordable ». Sa mise en œuvre s’effectue en collaboration avec tous les acteurs du terrain.

De nombreuses mesures ont ainsi été mises en place afin de renforcer l’offre en matière de logements publics, abordables et durables et d’offrir une meilleure aide et un meilleur soutien aux particuliers ainsi que de mieux encadrer le marché privé.

L'objectif

À terme, nous visons 10 fois plus de logements publics qu’il y en a aujourd’hui, afin de disposer - au minimum - d’une offre abordable pour les 18% de la population qui à ce jour se trouvent en dessous du seuil de risque de pauvreté.

Une augmentation massive de logements publics, abordables et durables!

Un levier central pour remédier à la crise du logement est une augmentation considérable de l’offre publique de logements abordables afin de favoriser l’accès au logement aux personnes à revenu modeste. C’est pourquoi le ministère du Logement a lancé une augmentation massive visant à dynamiser structurellement la construction de ce type d’habitations.

En plus de favoriser l’accès à la propriété, le gouvernement vise désormais surtout à agrandir le parc locatif public. C’est dans une démarche de durabilité qu’il priorise dans les années à venir la location, en décidant d’augmenter considérablement l’offre en logements publics abordables locatifs restant entre les mains de l’État ou des communes. Un changement de paradigme déjà entamé, puisque 53% des logements abordables lancés en 2020 étaient destinés à la location, contre 47% à la vente. Dans le même esprit, la durée de l’obligation d’une mise en location abordable des logements locatifs subventionnés a été portée de 20 ans à 40 ans et les logements abordables destinés à la vente sont mis en vente exclusivement avec un bail emphytéotique et un droit de rachat sur 99 ans.

D’importants investissements financiers et toute une gamme d’instruments nécessaires à la mise en œuvre de cette augmentation, dans le cadre de la Stratégie Logement, ont ainsi été déployés, en collaboration avec les promoteurs sociaux – donc les promoteurs publics et les promoteurs sans but de lucre, les communes ou syndicats de communes – ainsi qu’avec le secteur de la construction. L’objectif ultime est la réalisation du droit au logement pour tous et notamment pour les personnes les plus exposées aux prix élevés du marché.

1. "Mir bauen": les Aides à la pierre et les projets d'envergure

Instauré en 1979, le régime d’aides couramment appelé « Aides à la pierre » permet à l’État luxembourgeois de promouvoir et soutenir la réalisation de logements abordables en lui permettant de les financer à hauteur de 70% voire de 75%. Si le principe des participations financières est maintenu, le projet de loi « logement abordable » en instance, portant réforme à la loi de 1979, opère pour sa part une refonte de toutes les subventions étatiques pour le logement, y compris une adaptation des « Aides à la pierre ». Par ailleurs, le projet de loi introduit le terme de « promoteur social » comprenant d’un côté les promoteurs publics (Fonds du Logement, SNHBM et les communes) et de l’autre côté les promoteurs sans but de lucre (associations, fondations, etc…). Les promoteurs à vocation commerciale ou « privés » sont exclus des participations financières étatiques.

Le projet de loi propose également un continuum de logements abordables à coût modéré se déclinant de la façon suivante :

  • Logements en location abordable. 50% des communautés domestiques sont éligibles pour l’attribution de ce type de logements financés à raison de 75% par les aides à la pierre, sous condition qu’ils ne soient pas propriétaires d’un autre logement. Le loyer sera calculé selon le concept du bail abordable, tenant compte du niveau de revenu et de la composition de la communauté domestique locataire. Les aides à la pierre réservées à la réalisation de ce type de logements, sont versées en contrepartie d’une affectation sociale des logements pendant 40 ans pour les promoteurs sans but de lucre. Pour les promoteurs publics cette durée sera portée à toute la durée d’existence des logements.
  • Logements en gestion locative sociale : Il s’agit des logements appartenant en règle générale à un propriétaire privé n’ayant pas bénéficié d’aides à la pierre mais qui sont mis en location à un loyer plafonné via un organisme agréé à cet effet. Seule la gestion des logements peut être éligible à une participation financière, à condition que l’organisme en charge de la gestion ait conclu au préalable une convention avec le ministre du Logement. Ces logements ne sont pas soumis aux règles du loyer abordable.
  • Logements en vente abordable : Les logements en vente abordable sont mis en œuvre uniquement par les promoteurs publics. Ce régime est comparable au régime actuel de la « vente subventionnée » avec emphytéose et droit de rachat. Les plafonds d’éligibilité à 60% des communautés domestiques d’y avoir accès. Le foncier de ces logements sera subventionné à raison de 50% dans le chef des promoteurs publics. Les frais de viabilisation et d’études seront également subventionnés à raison de 50% et cette subvention sera en outre transmise aux acquéreurs.
  • Logements en vente à coût modéré : Les logements en vente à coût modéré sont mis en œuvre uniquement par les promoteurs publics. Ce régime est comparable au régime actuel de la « vente non-subventionnée ». Le plafond est conçu de façon à rendre 70% des communautés domestiques éligibles pour l’acquisition de ce type de logements.

Dans le cadre du régime des Aides à la pierre, plus de 250 projets de tailles très diverses se trouvent en cours de réalisation. Or, le gouvernement mise sur un nombre croissant de projets de grande envergure, qui s’inscrivent dans son augmentation conséquente de logements publics, abordables et durables. C’est à travers ses Aides à la pierre que le ministère du Logement cofinance ces projets réalisés par les deux grands promoteurs publics. « Elmen » est un projet réalisé par la « SNHBM » sur le territoire de la commune de Kehlen. Environ 950 logements pour 2200 personnes y seront créés. « Wunne mat der Wooltz » à Wiltz et « Neischmelz » à Dudelange sont deux autres grands projets d’envergure développés et réalisés par le promoteur public « Fonds du Logement ». À terme, quelques 5000 habitants pourront y trouver un logement. Deux autres projets d’envergure, « Weltgebond » et « An der Schmëdd », sont également déjà en cours de planification. Ils s’ajoutent au nombre important de projets de petite et moyenne taille en cours de planification et de réalisation à travers le pays.

2. Une alliance avec les communes – le Pacte logement 2.0 et l’article 29bis

Le Pacte logement 2.0 constitue une nouvelle alliance entre l’État et les communes, considérées comme des partenaires privilégiées pour la création de logements abordables. Cette alliance a trois objectifs majeurs : l’augmentation de l’offre en logements abordables et durables, la mobilisation du potentiel foncier et résidentiel existant et l’amélioration de la qualité résidentielle. Les soutiens financiers prévus par le Pacte logement 2.0 constituent une aide supplémentaire aux « Aides à la pierre » pouvant couvrir déjà actuellement entre 50% et 100% des frais pour la réalisation de logements abordables.

Le Pacte logement 2.0 englobe plusieurs principes fondamentaux :

a. Une obligation de résultat : à la différence du Pacte logement 1.0, l’aide aux communes est désormais directement liée à la création de logements abordables et non plus, comme dans le passé, à la croissance démographique. Il y a donc cette fois, une vraie obligation de résultat.

b. Différentes actions pour soutenir les communes : le ministère du Logement soutiendra les communes par le biais de différentes actions dont la mise à disposition d’un Conseiller logement au niveau local, l’élaboration d’un Programme d’action local logement, diverses aides financières. Le Conseiller logement (CL) est mis à disposition de chaque commune, ou syndicat de commune, par le ministère du Logement. Sa mission est de soutenir les communes dans l’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie locale pour le logement, appelée Programme d’action local logement (PAL). Le CL accompagne donc les communes aussi bien dans la formulation de leurs priorités en matière de développement et d’urbanisme, que dans les démarches administratives de tous les projets logement qui en découlent. Le ministère du Logement verse également des participations financières aux communes ayant signé une convention avec l’État dans le cadre du Pacte logement. Cet argent doit être réinvesti dans trois catégories de mesures :

  • l’acquisition d’immeubles et projets d’équipements publics et collectifs
  • le cadre de vie et rénovation urbaine et
  • les ressources, communications et dynamiques sociales.

Afin de dynamiser davantage l’offre de logement public, un nouvel outil s’ajoute dans le contexte du Pacte logement 2.0. Il s’agit du nouvel article 29bis de la loi sur l’aménagement communal. Dans le cadre de projets de développement par un promoteur privé, cet outil permet la cession de 10 à 20% de surfaces constructibles à la main publique, en fonction de la taille du PAP. En contrepartie, le promoteur privé aura le droit d’augmenter de 10% le volume constructible sur l’ensemble de son projet. Il en résultera une meilleure utilisation de la ressource du sol et des logements abordables supplémentaires en main publique. L’objectif est triple :

  • la création de logement abordable
  • l’implication et le recours à la dynamique de développement privée
  • une meilleure utilisation de la ressource rare « terre constructible ».

3. Des outils de gestion stratégiques : le Fonds spécial, le CdC et la Caap

Le Fonds spécial de soutien au développement du logement a déjà été mis en place en avril 2020. Outil de gestion financière indispensable, il permet au ministère du Logement de gérer ses participations financières pour le développement de logements abordables, de mieux les planifier et d’offrir une plus grande transparence des investissements publics destinés à la création de logements abordables.

Au 31 décembre 2021, l’inventaire du Fonds spécial comprenait 252 projets, représentant plus de 3300 logements en cours de réalisation En 2021, le Fonds a dépensé 171 millions d’euros. De 2018 à 2021, les investissements publics dans le logement à travers les Aides à la pierre ont progressé de plus de 141 %. Ainsi, le Ministère du Logement a dépensé en 2021 plus de 170 millions d’euros pour la construction de logements abordables.

Afin de garantir une gestion efficace et responsable des montants engagés dans le cadre des « Aides à la pierre » et un suivi régulier des projets entamés, le ministère du Logement a introduit deux nouveaux instruments additionnels pour accompagner les développeurs dans l’élaboration projets de logements abordables.

a.       Le cahier des charges : il regroupe des recommandations en matière d’urbanisation, d’architecture et d’économicité, ainsi que des plafonds de coûts pouvant être subventionnés dans le cadre de la création de logements subventionnés. Cet outil contribue notamment à une meilleure transparence dans le cadre de la planification de logements abordables.

b.       La Commission d’analyse critique des Aides à la pierre (CAAP) : mise en place au niveau du ministère afin de mieux conseiller les promoteurs pour les conformer au cahier des charges, cette Commission évalue également les projets de logements soumis à une demande de participation étatique et avise le Ministre à cet égard.

4. Autres outils indispensables : l’aménagement communal et la fiscalité

En plus des instruments mis en place par le Ministère du Logement, d’autres ministères ont lancé des initiatives en phase avec la politique du logement et en faveur de la « Stratégie Logement ». Ainsi, dans le but d’accroître l’offre de terrains disponibles, le ministère de l’Intérieur a lancé le projet de loi « Baulandvertrag ». Ce dernier vise à accélérer la viabilisation des terrains à bâtir ainsi que la construction concrète de logements par l’instauration de dates butoirs pour les travaux. Des sanctions sont alors prévues lorsque les propriétaires ne construisent pas dans les délais fixés au sein du PAG : les terrains concernés ne pourront alors accueillir que des logements qui répondent à une mission d'intérêt général en matière du logement, notamment des logements sociaux.

Ce projet de loi introduit par ailleurs un mécanisme de remembrement ministériel, qui permettra l'exécution de projets de construction de nouveaux quartiers, même en cas de désaccord entre individus afin d’éviter le blocage de certains projets pendant des années voire décennies. La pratique a montré que les terrains couverts par un PAP présentent souvent une configuration parcellaire complexe et appartiennent à un nombre important de propriétaires ce qui peut souvent constituer une source de blocages lors de la réalisation de nouveaux quartiers d'habitation. Cette mise en place d'un nouvel instrument de remembrement constituera un remède à cette problématique. Ainsi, sur demande du collège des bourgmestre et échevins ou d'un ou de plusieurs propriétaires, le Ministre de l'Intérieur pourra reconfigurer le parcellaire en vue de le faire concorder avec les prescriptions fixées par le PAP.

Finalement, la note 30 de l’Observatoire de l’Habitat a clairement relevé un impact inégal des politiques fiscales et sociales en matière de logement actuellement en vigueur. Or, la fiscalité est de plus un levier important de la politique du logement et donc pour l’augmentation massive de logements abordables. Pour ces raisons, une adaptation de l’impôt foncier en vue d’une meilleure mobilisation de terrains et l’impôt sur les logements inoccupés sont sur l’agenda politique, et des projets de réforme se trouvent en élaboration.

Plus de protection pour le particulier et un meilleur encadrement du marché!

Afin de maintenir la cohésion sociale et de protéger les populations les plus vulnérables, qui sont toujours les plus touchées par la flambée des prix, le ministère du Logement réagit en encadrant mieux le marché et en protégeant davantage les particuliers. Afin d’alléger leur taux d’effort, la réforme de la loi de 1979 s’effectuera via deux projets de loi : l’un relatif au « logement abordable » et l’autre relatif aux aides individuelles. Dans son ensemble, cette réforme est destinée à apporter davantage de transparence et à simplifier les « aides au logement » qui seront désormais aussi plus généreuses et équitables.

1. Plus de transparence : apporter davantage de clarté pour les bénéficiaires au niveau du logement abordable subventionné

Le projet de loi 7937 déposé ambitionne d’adapter la législation sur les « Aides à la pierre » aux contraintes factuelles et réglementations actuelles tout en introduisant plusieurs nouveaux concepts dans le régime de ces aides. De cette façon, le ministère du Logement, main dans la main avec les promoteurs publics et sans but de lucre, les offices et bailleurs sociaux, ainsi que les associations du secteur, vise à apporter une plus grande transparence.

  • Tout d’abord, le terme d’« abordabilité » sera défini : ses critères seront dorénavant liés au revenu, à la situation familiale et au taux d’effort des ménages. Un logement abordable doit permettre de payer les incontournables dépenses liées à un logement et de disposer d’assez de revenu pour mener une vie décente.
  • Le ministère entend également introduire un calcul uniforme du loyer abordable pour tous les logements locatifs financés par l’État, un calcul qui tient compte du taux d’effort.
  • Ensuite, le rôle du bailleur social, qui est celui d’assurer la gestion locative de logements destinés à la location abordable, sera reconnu et mis en valeur. Cela impliquera l’accompagnement des candidats-locataires et des locataires à différentes échelles.
  • Enfin, un Registre national du logement abordable (RENLA) au Luxembourg accompagnera de façon plus équitable la gestion et l'attribution de logements subventionnés, par le biais d’une liste d’attente nationale des candidats-locataires et d’un système harmonisé soutenant l’attribution des logements locatifs vacants.

2. Plus d’aides : simplifier et augmenter les aides individuelles au logement

Le second projet de loi (7938) dans le cadre de la réforme sur l’aide au logement prévoit quant à lui la réforme des « Aides individuelles ». L'État soutient les ménages en leur facilitant l’accès au logement, notamment via ces aides individuelles destinées à favoriser la location ou l’achat. Cela passe par une simplification administrative de l'attribution de ces aides financières, qui seront par ailleurs plus généreuses que par le passé.

  • De manière générale, les conditions d’accès et les procédures sont simplifiées et digitalisées. Les plafonds des revenus de l’éligibilité seront rehaussés et les sommes allouées augmentées.
  • Au niveau des aides à la location d’un logement, deux aides, à savoir l’aide au financement de garanties locatives et la subvention de loyer seront reprises avec plusieurs adaptations en vue d’une plus grande précision et d’une meilleure lisibilité. À noter que la subvention de loyer ne sera plus calculée selon un barème et des besoins théoriques, mais tiendra compte du revenu réel et de la composition du ménage demandeur. Ainsi, le système des aides à la location est rendu plus cohérent avec le régime des aides à la propriété. Par le rehaussement des aides, la subvention sera augmentée en moyenne de plus 50% pour les différents types de ménages.
  • Le régime des aides à la propriété d’un logement sera adapté à différents niveaux. Les primes d’accession à la propriété seront élargies à davantage de bénéficiaires et les limites de revenu pour être éligible sont substantiellement augmentées, notamment pour les ménages avec enfants. Il en sera de même pour les montants des primes attribuées à certaines catégories de revenu. Il y aura également certaines modifications au niveau des modalités d’octroi. Les modalités de calcul de la prime d’épargne ont également été revues. La subvention d’intérêt et la bonification d’intérêt seront fusionnées tandis que le montant maximum subventionné sera augmenté.
  • Aux aides à l’amélioration pour un logement s’ajoute un nouveau type d’aide, à savoir la prime d’amélioration pour assainissement énergétique. Grâce à « Top-up social 100 % » du Klimabonus Logement– pouvant résulter dans un doublement de l’aide Klimabonus en fonction du revenu du ménage du bénéficiaire – les aides aux rénovations énergétiques, au remplacement d’équipement de chauffage et à l’installation de système de production d’énergie renouvelable seront rendus plus accessibles aux ménages à revenus modestes. Cette aide supplémentaire a comme objectif de permettre aux ménages visés d’éviter le risque de la pauvreté énergétique.
  • Les modalités relatives à la participation aux frais d’aménagements spéciaux de logements répondant aux besoins de personnes en situation de handicap ont été revues et actualisées, avec notamment un plus grand spectre de personnes visées et une augmentation des aides.

3. Plus de protection : la volonté de mieux encadrer le marché privé

Afin de renforcer les droits des locataires, de mieux les informer et de mieux encadrer le marché privé, différentes mesures sont prévues :

  • Adaptation de la loi sur la salubrité de 2019 : afin d’éviter les abus sur le marché, notamment les habitations insalubres de type « Kaffiszëmmer », des standards minimums, des règles claires et des contrôles ont été fixés pour la location de chambres. Ainsi, une surface minimale de 9m2 par personne, une hauteur sous plafond minimale de 2,20 m, la présence d’une fenêtre donnant sur l’extérieur, d’un éclairage artificiel intérieur, d’un chauffage, d’un accès à une salle de bain et d’une porte d’entrée pouvant se fermer à clé sont entre autres désormais obligatoires. Il est prévu de réévaluer l’application de cette loi pour la rendre encore plus efficace à l’égard d’abus rencontrés dans le contexte de la location de chambres meublées et de faciliter la location de logements entiers.
  • Refonte du bail à loyer : à l’avenir, le locataire sera mieux protégé et mieux informé. Le principe du plafond légal de loyer – actuellement fixé à 5% du capital investi – est précisé et le concept de colocation est introduit dans la législation. Grâce à des dispositions visant à introduire plus de transparence au niveau des contrats de bail, les droits des locataires seront renforcés. Le montant légal maximum de la garantie locative est aussi réduit de trois à deux mois de loyer et les frais d’agence seront désormais partagés entre le propriétaire et le locataire. Une réglementation au sujet des colocations va également voir le jour afin de faciliter de nouvelles formes de logement. Ce projet de loi en cours d’instance sera amendé pour renforcer les droits du locataire.
  • Médiation : il est prévu de développer un système de médiation en cas de conflit entre le locataire et le propriétaire, rattaché à la Justice de Paix. À l’avenir, les communes seront invitées à nommer une commission et si elles ne le font pas, leurs résidents auront le droit de se tourner vers la Justice de Paix. Ce projet est actuellement mis en œuvre par le ministère de la Justice.
  • « Mietberodung » : il est prévu d’introduire un service de conseil à la location, ayant pour vocation le conseil et l’accompagnement des locataires et des bailleurs du marché privé dans leurs démarches.

Dernière modification le